2008-3-18 10:26:58

积极营造激励自主创新的政策环境

为营造激励自主创新的环境，推动企业成为技术创新的主体，努力建设创新型国家和创新型城市，国家和上海先后发布了《国家中长期科技发展规划纲要60条配套政策》（以下简称《国家配套政策》）和《上海中长期科技发展规划纲要的若干配套政策》（以下简称《上海配套政策》），以保障国家和上海中长期科技发展规划纲要的实施。

一、配套政策制订的背景与主要框架

1、国家中长期科技发展规划配套政策背景与主要框架

国家中长期科技发展规划纲要60条配套政策是在党中央、国务院的正确领导下，在各方面的共同努力下，花费了3年多时间研究制定的，《国家配套政策》的颁布，在政策上为建设创新型国家提供了全方位的保障和支持，是当前和今后一段时期内促进自主创新、建设创新型国家的重要措施。在１万多字的《国家配套政策》中，对自主创新的支持成为一条主线贯穿全篇，立足于加强经济政策和科技政策的相互协调，建立和完善激励自主创新的政策体系。

《国家配套政策》共分十部分、60条，包括科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、引进消化吸收再创新、创造和保护知识产权、人才队伍、教育与科普、科技创新基地与平台、加强统筹协调等方面一系列措施。国务院几乎所有部门都参与了政策制定工作，还有中组部、总装备部、中国科协等。

2、上海中长期科技发展规划配套政策的背景与主要框架

为深入贯彻全国科技大会精神，全面贯彻落实《国家配套政策》，上海市委、市政府组织近20个部门进行了深入研究，编制了《实施〈上海中长期科学和技术发展规划纲要〉的若干配套政策》。

《上海配套政策》以加快构建企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系为核心；以大力提升自主创新能力，推进理念、主体和机制创新为着力点。在政策设计上，重点把握了“三个结合、三个强化”：一是把落实国家政策和上海好的经验做法相结合，强化政策的有效性和操作性；二是把梳理和整合上海现有政策与创新推进机制相结合，强化政策的延续性和突破性；三是把切实帮助企业解决实际问题与加强面上指导相结合，强化政策的针对性和系统性。

《上海配套政策》涵盖财税、金融、知识产权、人才建设、政府采购、监督考核等十个方面，共 36条政策。重点聚焦在突破城市创新体系的薄弱环节和主要瓶颈，相对集中在主要环节。一是增加创新要素投入，强化了对知识、人力、资金等各类要素投入的鼓励；二是提高创新活动效率，加大了对产学研联合、消化吸收和集群创新的支撑；三是促进创新价值实现，体现了政府采购、成果转化和科技创业对成果应用的牵引。总之，要最大限度地发挥政府、企业和市场三方在推动创新中各自应有的作用——政府对创新活动的引导作用、企业在技术创新中的主体作用、市场在配置创新资源中的基础性作用。

二、国家中长期科技发展规划配套政策要点解读

1、实行税收优惠，鼓励自主创新

《国家配套政策》第二部分，即从第七条到十四条都是关于税收政策的。这些税收政策有新增的，有调整的，有进一步规范的。每一句话都有很深的含义和政策价值，如果能够得到全面贯彻落实，对促进我国的自主创新活动将起到极大的推动作用。

一是《国家配套政策》中：“ 允许企业按当年实际发生的技术开发费用的150％抵扣当年应纳税所得额。实际发生的技术开发费用当年抵扣不足部分，可按税法规定在5年内结转抵扣。 ” 首先 “150%”的重要意义在于：企业每增加一单位的研发投入，可以有1.5单位的税前成本扣除，客观上相当于政府给予了一部分税收奖励。这样的政策具有强烈的导向意义，引导更多企业加大研发投入。其次 “可结转”对初创企业或一次性大规模投入企业意义重大。一些初创企业，特别是科技型企业，前期主要是研发投入，如果只限定在当年进行抵扣，即使是1000%对企业也没有实际意义。采用“5年”的时间段，比较好地反映了一项研发活动从投入期到收获期的主要过程，其费用选择摊销在这个时间周期也是比较适当的。

二是《国家配套政策》中：企业用于研究开发的仪器和设备，单位价值在30万元以下的，可一次或分次摊入管理费，其中达到固定资产标准的应单独管理，但不提取折旧；单位价值在30万元以上的，可采取适当缩短固定资产折旧年限或加速折旧的政策。这一政策对解决企业经常性研发活动设备购入与设备管理非常有价值。多数研发活动，所需要仪器设备单位价值都不太大，同时由于研发活动的不确定性，很多仪器设备随着一项研发活动的失败而闲置，因此加快折旧和摊销速度，有利于真实反映企业固定资产的有效性情况。

三是《国家配套政策》中：国家高新技术产业开发区内新创办的高新技术企业经严格认定后，自获利年度起两年内免征所得税，两年后减按15％的税率征收企业所得税。这实际是对高新技术园区企业税收政策的延续。现行政策是“两免三减半” ，事实上， “两免”政策很多企业根本享受不到，它们在两年期间主要是一个投入过程。本次调整为“自获利年度起”，则会使每个企业都能真正享受到“两免”的激励，这将更有利于研发型企业的发展。

四是《国家配套政策》中：对主要投资于中小高新技术企业的创业风险投资企业，实行投资收益税收减免或投资额按比例抵扣应纳税所得额等税收优惠政策。创业风险投资作为一种支持创新的重要工具，已经被很多国家的实践所证明，而我国现行税制对创业风险投资存在着双重征税问题。因此，对创业风险投资企业实行投资收益税收优惠政策”，不仅是对创业风险投资公司地位的一种确认，也从另一个侧面反映了国家对创业风险投资在推动创新活动中的作用与价值的认可。

五是《国家配套政策》中：对符合条件的科技企业孵化器、国家大学科技园自认定之日起，一定期限内免征营业税、所得税、房产税和城镇土地使用税。在我国的创新体系中，科技中介机构一直是一个薄弱环节。科技中介机构的发展滞后，已经严重影响了我国科技成果转化、科技信息交流等。《国家配套政策》对科技中介机构给予了前所未有的重视，随着 “四税”全免政策的实施，相信必将带来中国科技中介服务机构的快速发展的局面。

六是《国家配套政策》中：企事业单位、社会团体和个人，通过公益性的社会团体和国家机关向科技型中小企业技术创新基金和经国务院批准设立的其他激励企业自主创新的基金的捐赠，属于公益性捐赠，可按国家有关规定，在缴纳企业所得税和个人所得税时予以扣除。这一税收新规，第一是鼓励各种资金捐赠给潜在的财富创造者——科技型或创新型企业及创新活动；第二是捐赠给政府设立的专项基金，由政府保证这些资金真正被用到支持中小企业的创新活动中去；第三是对属于这样行为的捐赠给予税收减免，可以激励各种类型的资金进入创新领域，为做大国家创新基础提供资金保障。

2、加大政府采购，促进自主创新

我国《政府采购法》中所称的政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购的本意是节约国家财政资金，购买物美价廉的产品。现在政府采购可作为国家宏观调控的政策手段，对鼓励自主创新发挥一定的政策调节作用。《国家配套政策》在政府采购方面取得了三个突破。

一是建立激励自主创新的政府首购和订购制度。国内企业或科研机构生产或开发的试制品和首次投向市场的产品，且符合国民经济发展要求和先进技术发展方向，具有较大市场潜力并需要重点扶持的，经认定，政府进行首购，由采购人直接购买或政府出资购买。政府对于需要研究开发的重大创新产品或技术，应当通过政府采购招标方式，面向全社会确定研究开发机构，签订政府订购合同，并建立相应的考核验收和研究开发成果推广机制。政府为鼓励自主创新而对特定产品进行首购，是政府采购政策的重大突破，表明政府采购政策在由降低采购成本、防止腐败等构成的政策目标体系中，加入了鼓励自主创新的政策目标，使政府采购这一政策工具有了更高的战略性和前瞻性。

二是《国家配套政策》不仅规定了政府本身的采购，也将鼓励自主创新的精神扩大到国防采购、国家重大建设项目和所有使用财政性资金进行的采购，而这些采购的资金总额远远多于政府采购本身，因而其政策意义也更重大。

三是在政府采购的评标准则方面做出了重要突破，以往在政府采购招标评标时是按照“同等条件下优先”的原则，而《国家配套政策》中明确规定了“在满足采购需求的条件下，优先采购自主创新产品”。如果是同等条件下优先，则我国企业的产品一般都很难与跨国公司的产品相竞争，而满足采购条件下优先，则降低了我国企业自主创新产品的进入门槛，同时也限制了政府采购中盲目追求国外名牌产品的冲动。

3、引进消化吸收，加快自主创新

长期以来，我国在技术引进与消化吸收方面严重脱节，这己经成为一个老大难问题。“二战”以后的日本，上世纪80年代以后的韩国，都是在充分消化吸收国外技术的基础上，取得了重大的成就。为此，《国家配套政策》在引进消化吸收再创新方面提出了6条政策措施。

一是要对消化吸收再创新形成的先进装备和产品，纳入政府优先采购的范围。对订购和使用国产首台（套）重大装备的国家重点工程，国家优先予以安排。建立由项目业主、装备制造企业和保险公司风险共担、利益共享的重大装备保险机制，引导项目业主和装备制造企业对国产首台（套）重大装备投保。

二是对技术引进和消化吸收再创新的管理也将加强。《国家配套政》》指出，凡由国家有关部门和地方政府核准或使用政府投资的重点工程项目中确需引进的重大技术装备，由项目业主联合制造企业制定引进消化吸收再创新方案，作为工程项目审批和核准的重要内容，报请国家有关主管部门审批（核准）后实施。

三是重大技术和重大装备的引进消化吸收和再创新方案须经有关部门联合组织的专家委员会进行咨询论证，明确消化吸收和再创新的计划、目标和进度。将通过消化吸收是否形成了自主创新能力，作为对引进项目验收和评估的重要内容。

三、上海中长期科技发展规划要点解读

1、加大政府投入，推进自主创新

公共投入对创新活动具有重要的导向功能，《上海配套政策》开篇就对公共财政投入的数量和方式提出要求，体现上海各方面对自主创新的支持态度。上海一直高度重视科技投入，全社会研究开发投入相当于全市生产总值的比例从2001年的1.78%提高到2005年的2.34%。2001年至2005年，上海财政科技专项投入年均增长率超过35%。这次《上海配套政策》对公共投入作出明确要求，进一步体现上海大力支持自主创新的态度和决心。《上海配套政策》通过加大公共财政投入、激励企业投入和吸引社会资金投入，使政府、企业和市场三方共同为创新活动提供资金支持，有效解决研发投入不足的问题。

根据《上海配套政策》，到2010年，市级财政科技专项投入总量将占当年财政支出的7%，区县财政科技专项投入占当年财政支出的平均比例将达5%。

《上海配套政策》中，一是提出了公共级财政支持的八个专项资金，分别是“科教兴市重大产业科技攻关专项”、“企业自主创新专项”、“中小企业创新专项”、“产学研合作专项”、“成果转化专项”、“人才专项”、“张江高科技发展专项”和“创业投资风险救助专项”，用于支持和鼓励企业科技创新。二是安排了重大专项、科研基础设施和创新基地建设专门经费；三是提出了建设区域性资上海场、设立创业投资引导基金和产业投资基金，力求进一步拓宽创新活动的资金来源渠道。由此可见，《上海配套政策》出台，将有助于鼓励创投机构投资创新型企业、吸引社会资金对创新活动的关注，为企业创新提供更多的资金来源。

2、加强产学研联合和研发公共平台建设，服务自主创新

上海研发公共服务平台是《上海实施科教兴市战略行动纲要》布置的五大平台中第一个开通的公共服务平台，也是国家科技基础条件建设的重要组成部分。平台开通近两年来，始终门庭若市，通过社会化、专业化运作和管理，有效地发挥着政府的第一推动力作用，促进了企业、高校、科研院所及各部门科技资源的优化配置，实现资源共享，共同服务于科教兴市一盘棋。《上海配套政策》在拓展研发公共平台和增强产学研创新合力方面，最能体现上海优势和特点。

这一举措的目标就是依托公共服务平台的建设和完善，加速政府职能的转变，不断优化对创新活动的支撑手段，推进创新资源的整合，以平台为依托，促进产学研互动，提高全社会的创新效率。同时，进一步深化高校和科研院所技术创新机制，提升高新技术园区自主创新载体功能。如，对产学研公共服务平台建设、产学研联合建设实验室和工程中心、企业购买高校和科研院所的技术创新成果、科研机构从事行业共性技术研发和服务等，由产学研合作专项资金给予资助；对企业委托高校、科研机构等进行技术开发和科研试制所发生的费用，允许企业列入技术开发费用；改革高校、科研机构考核评价和科研人员职务评聘制度，加强应用导向等。

此外，加强研发公共服务平台的作用并不仅限于仪器、设备和数据库的开放共享和提供检测服务。根据《国家配套政策》，平台将进一步整合各种“无形资源”，打通产学研各环节的“创新链”。例如，高校有何研究成果，可以在此“挂牌”；企业有何技术需求，也可在此“张榜”；至于双方的“联姻”———技术交易，或是成果转化，也可以有相应的渠道。今后的研发公共服务平台，将为创新活动提供更高效服务。

3、着力营造环境，激励自主创新

《上海配套政策》围绕改善科技创新企业投融资环境，加强知识产权创造、运用和保护，加强人才队伍建设等，大力推进体制机制创新，充分调动全社会自主创新的潜能和活力。

　　一是加快发展创业风险投资，拓宽科技创新企业投融资渠道，加快区域性多层次资上海场建设，加强信用制度建设。如，通过创业投资引导基金，引导社会创业风险资金加大对种子期、起步期科研项目的投入力度；对创业投资企业投资于中小企业发生的投资风险，由创业投资风险救助专项资金给予救助；政府性担保机构逐步扩大用于高新技术成果转化项目和高新技术企业的担保额比例；完善上海个人和企业信用联合征信系统，创立适合科技型中小企业特点的信用评级体系等。

　　二是重点支持创造和掌握自主知识产权，切实保障发明人或设计人的权益，加强知识产权运用和保护等。如，政府科技投入安排专门经费，对上海单位和个人申请发明专利，能形成自主知识产权的新产品研发，企业参与制定国际和国家技术标准，培育名牌产品和著（驰）名商标以及知识产权试点、示范单位建设等，给予支持；单位与发明人或设计人可通过合同约定发明创造成果权属和收益分配；明确专利权所有单位对发明人或设计人的收益分配比例；建立市知识产权举报、投诉中心等。

　　三是重点支持领军人才和创新团队建设。加快集聚海外优秀人才，支持企事业单位培养和吸引创新人才，加大对科技人员的分配和奖酬力度，加强素质教育和科普宣传。如，对领军人才和创新团队在创新创业活动中的人力资本投入，由领军人才专项资金给予资助；海外高层次留学人员来沪定居工作或创业可申请办理《上海市居住证》；对从事高新技术成果转化项目的留学人员取得的工薪收入给予相关政策支持；对企事业单位引进优秀创新人才、解决优秀创新人才特殊困难等，由人才发展资金给予资助；已办理居住证的优秀人才可享受子女在沪就读、参加上海基本养老保险、医疗保险和缴纳住房公积金等待遇；对在科教兴市主战略实施中有重大贡献的个人和团队，由政府奖励基金给予奖励等。

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