中医药立法:发展的必然趋势

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    【对话背景】
    随着我国加入世贸组织及受全球化的影响，随着传统医学的广泛传播与应用，越来越多的国家对中医药实行了立法管理，纷纷制定、颁布了有关中医药方面的法律法规。我国是中医药的发源地，中医药事业的发展更需要强有力的法律支撑，以规范中医药管理，保护促进传统医学发展，保障人民健康。新中国成立以来，中医中药事业始终得到党和政府的高度重视。近几年来，特别是两会期间，全国人大代表和政协委员们纷纷提出议案、提案，呼吁制定传统医药法。国务院法制办、全国人大教科文卫委员会的有关领导也对传统医药立法工作提出了指导性意见，这些给中医中药事业的发展带来了强有力的支持。为此，我们特别采访了中国卫生法学会副会长兼秘书长吴崇其研究员，请他详谈我国有关中医药立法方面的情况。

    【面对面】
    记者：吴会长，您好！近半个世纪以来，党和国家高度重视祖国传统医药的繁荣发展，对中医药事业发展寄予了很大希望。据了解，我国中医药曾经也险被废止，中医药的发展历经了种种曲折，为此，中医界提出了中医药立法问题，请问中医药立法是在什么时候提出的？您能具体谈谈以上的这些情况吗？

    吴崇其：了解研究废止中医药的历史，应该从“五四”新文化运动开始。
    当时，在进行反侵略救国图存民主运动的同时，也存在着反封建、反传统、弘扬科学民主自由、反对封建迷信这样一个启蒙运动。人们在接纳现代文化的同时，也把我们祖国的优秀传统文化给废止了。另外，还把“跳大神”、“巫医”等迷信色彩的东西和真正的中医药混为一谈，使中医药经受了毁灭性的打击。尽管如此，中医药并没有被消灭，依然亭亭玉立。因为，西医随着传教士传入中国，各地都建立了西医医院和医学院校，德日系、英美系等流派相继在中国占领一席之地。由于新文化的原因，传统医学措手不及地遭到了一些打击。但就全国而言，中医药只是受了一点“霜”。

    解放后，在1949年9月，军委卫生部在北京召开的第一届全国卫生行政会议和1950年召开的第一届全国卫生会议上，都反映了有一股明显扼杀中医药之风。当时主管卫生的主要领导对中医药采取了“利用、限制和消灭”的方针，因此，作为卫生部门歧视和排斥中医的思想很长时间得不到扭转。对此，党和国家领导人非常关注。毛泽东主席1949年对卫生部领导当面指出团结中医的政策，1953年4月3日，在批转军委卫生部的报告中，严肃指出：“我怀疑卫生部的领导工作可能和军委卫生部的领导工作同样是一塌糊涂，既看不见政治领导，也看不见认真的业务和技术领导”。在1954年8月卫生部召开高等医学教育会议中，中央强调指出，团结中西医，是党的既定方针。毛泽东主席当面指示，必须认真做好团结中医工作。

    在党和国家的关心爱护下，中医药获得了生机，只可惜，刚刚有所好转，又遇上了文革，中医药遭到了严重破坏。为此，20世纪80年代初，是衡阳会议之后，为中医药的生存，提出了“中医要立法”，有人引用毛主席的话，“唱戏的都解放了，中医为什么不能解放”。还有人提出“关键是中医在野，西医在朝”的问题没有解决，实际是中医药地位问题。具体反映了以下事情。首先，要求落实政策。某中医学院附属医院几位老中医曾写信给全国人大，反映在技术职称晋升时，中医受歧视，省科委批准卫生系统副主任医师以上的职称共15人，只有3名中医，其余均为西医，他们着急的是年事已高，最年轻的有60岁，年龄高的为80余岁，要求落实政策。有的还反映中医发展不快，处于停滞状态，有些还倒退了，学术倒退、队伍减少、素质下降、机构破烂，具体表现为：第一，待遇不平等；第二，等级不平等；第三，人员安排不平等，一所名为中医医院，有人员225人，其中中医药人员只占8.1%；第四，人员待遇不平等，职称晋升不平等，住房不平等；第五，地位不平等，某省1984年卫生经费1.3亿多万元，用于中医事业只有340万元，占总数的2.58%；第六，中医医疗机构成了安排亲信的场所，开饭馆的、唱戏的、开店的行行都能进诊所，惟独中医院校毕业生进不去。

    在1984年、1985年，中医界开始考虑的中医药立法问题，当时是胡熙明主持这项工作，我在全国人大法工委工作，前后写了六稿，最后没有成功，主要有两个因素：第一，中医没有诊断标准；第二，中医没有死亡标准，最后使中医立法付诸东流，现在出台了《中医药管理条例》，我认为，如何从法律层面上和体制上更有效地保护中医药传统文化，加强传统医药的管理，拓展传统医药的科学发展，是传统医药立法的基本框架定位，而一定不是单纯从行业本身的局限、部门利益去思考中医药的立法。因此，不能简单地在《中医药条例》基础上上升为法律，而要为繁荣祖国传统医药，促进发展祖国传统医药的前提下，体现中医药法自身的特色。所以，无论管理体制、办医模式、人才培养、教学内容、中药的研究、生产、管理及知识产权保护，都应当是中医药立法的重点。当然，也要处理好与其它法律的关系，避免矛盾和冲突。20多年来，我一直和中医药行业有所接触，我给它归纳了两句话，叫做“野火烧不尽，春风吹又生”。中医药植根于中华民族，任何力量要想消灭中医药，废止中医药，恐怕都办不到，最后只能被子孙后代辱骂。

    记者：在党和国家领导的关心支持下，卫生行政部门加强了对中医药事业的领导，虽然遇有种种困难，而中医药事业仍有所发展，尤其是党的十一届三中全会之后，中医药发展获得空前的大好局面，可谓是历史的转折。请您谈谈这一转折所取得的可喜成果？

    吴崇其：好的！从全国来综观这一历史性转折尤为明显：自衡阳会议之后，中医院相继恢复，某省由原有16所中医院发展到65所，病床由847张发展到5742张，增加了3至6倍，到1987年基本上达到了每个市、州、县都有一所中医院的目标。

    以首都为例：北京在1985年前整理出版了中医经验专著19本，以老中医经验为主的集体创作2本，共计430万字。获有市级成果奖9项，卫生部奖1项，有24位老中医对41个病种经验的软件如《关幼波教授对于肝炎的辨证施治电子计算机程序》获北京市科学技术成果一等奖；《赵炳南临床经验集》，获1978年全国科学大会奖；《刘奉五妇科经验》获1978年全国科学大会奖。三代世医“小儿王”（鹏飞）对于咳喘、泄泻、高烧等病证疗效卓著，他对验方银黛合剂进行临床研究，先后共计观察了623例小儿肺炎，平均治愈率为96.98%，曾两次与抗菌素无选择分组对照，经统计学处理无明显差异，尤其发现对喘憋症状的改善优于抗菌素（P<0.001），治疗小儿肺脓疡，也取得了单纯西药的效果，使总病死率由6.5%下降到1.55%，单纯中药组100例无死亡。最后定型为“脓疡散”，又观察了46例，仍获良效，具有抗炎症、祛痰和改善微循环的作用。还有“捏脊疗法”治疗小儿疳积，“针刺治疗甲亢”、“经穴疗法治疗类风湿性关节炎”等等。20世纪80年代中，广州中医学院附属医院的邓铁涛教授，以家传验方制成止痛散，治疗痛证100例，止痛有效率88%。

     天津南开医院吴咸中教授在中西医结合方面做了大量有益的工作，他领导中西结合研究的巴黄片、化瘀片、清解片治疗急性阑尾炎获1984年卫生部甲级成果奖。

    上海自1979年至1985年，5年多时间，获得国家科委卫生部、市政府重大科研成果奖励项目63个，获中医、中西医结合成果奖励62个；1984年列入国家科委、卫生部、市政府重点科研项目15个，年底报送卫生部中医药科研成果18个；1985年申请卫生部基金投标项目43个，1982年至1984年在全国性学术会议和杂志发表的论文600余篇。中医药进入了一个空前活跃的新阶段。

    记者：自从两会代表的多方提案呼吁保护中医药，要求要为中医药立法以来，各政府有关职能部门在中医立法工作中做了哪些工作？

    吴崇其：党和国家领导人非常重视中医药立法，国务院总理温家宝批示“要坚持中西医并重的方针，发展传统医药”，吴仪副总理在2004年全国中医药会议上指出：“要切实加大对中医药事业的支持力度”，“在中药、民族药的新药审批中，要制订区别于审批西药的标准”。今年1月，国务院法制办主任曹康泰明确表示，中医药应该立法，国务院法制办全力支持。卫生部高强部长强调：“要加强中医药法律法规的研究和制定”。国家中医药管理局一直高度重视这项工作，今年4月4日，国家中医药管理局中医药立法工作办公室设立，正式开展工作。办公室相继邀请了法律界、中医药界等专家及中医药管理部门人员进行了座谈，充分听取各方面意见，并主动协调有关部门，沟通了立法工作渠道。中医药管理局局长佘靖表示“我们应该启动传统医药立法工作，年底前争取拿出稿子”。后经认真研究，反复论证，初步提出了《传统医药法》立法的基本思路和框架，拟通过立法解决的重点问题以及下一步的工作设想等。

    记者：中医中药立法必须从问题入手，主要急需解决哪些问题和最重要的问题？

    吴崇其：我想，首先应当认清形势。据了解，在国外，韩国、泰国颁布了有关传统医药和中医药的法律法规，就连一直抵制中医药的发达国家，如美国、澳大利亚、加拿大等国家，也都颁布了有关中医药、针灸的地方法规。因此，加快完善我国中医药立法已是迫在眉睫的事情。

    中医药立法不能单纯是中医药管理局的事情，应当由有关部门把这个问题争取列入国家立法计划，还要组织相应的班子，就当前的一些问题进行深入调查研究，明确中医法究竟要调整哪些法律关系，规范哪些行为，解决哪些需要用法的手段解决的问题，要达到一个什么样的目的。

    急需解决的问题当前可以归纳为两大问题：一是关于中医药的方针和政策法律制度化，解决有法不依的问题；二是解决管理方面体现自身行业特点不够的问题，如医院制剂、新药审批、管理体制、民族医药、医生从业、人才培养、教学内容、医疗服务模式、中西医结合、知识产权保护等，都是要重点研究解决的问题。

    法律在制定的同时，还必须充分考虑实施过程中的监督管理问题，在立法中要建立中医药的执法监督体系，加大执法力度，明确监督主体，分清监管职责。一部新法律的制定，必须做好与已有法律的衔接，在现有法律法规基本原则的基础上，填补空白、理顺交叉、解决矛盾和健全体系，特别是要创新机制、体现特色。

    中医药立法要站在国家和中华民族的利益高度，从人民群众的根本利益出发，代表国家确立发展传统医药的基本制度，维护公民的健康权益，为建立和谐社会立法。中医药立法是一种国家制度的建立，既要体现其是国家的一部专门法，又要体现为我国中医药的一部基本法，立法的首要任务是解决保护和发展好传统医药的历史性根本问题，将新中国成立以来党和国家中医药方针和政策固定下来，予以制度化和法律化，设计一系列体现中医药特点和发展规律的法律制度。

    记者：诸多专家呼吁须重新审视中医药文化在中华民族发展中的地位，在建立符合中国实际的医疗卫生保障体系中的地位，保护中医药的知识产权，认真研究中医药的规律。人们对中医药的认识程度决定着政策法规的制定。新的政策出台实施，将给中医药事业的发展带来多大的影响？请您谈谈自己的一些观点。

    吴崇其：近几十年来，无论是今天的西医也罢，中医也罢，很多问题都出在我们医务界自身，自从中华人民共和国成立以后，我们的第一部宪法，直到今天的新宪法，虽然做了多次修改，但在我们的宪法里，都清清楚楚地记载着“国家发展现代医学和我国传统医学”。我们发展传统医学是由宪法保障的，是我们没有充分运用宪法来保护中医药发展的权益。《中医药管理条例》的实施，站在中国卫生法学会、民间社团的角度来讲，必须拥护国务院颁布的这一“条例”。但严格来讲，它还没有完全体现宪法精神，为什么这么说呢？因为在这个《条例》里面，一些具体问题没有显示一个保障中医药发展的执法主体。谁是《中医药条例》的主体，是中医药的管理机构以及从事中医药的医务人员。早在1984年，在安徽开会的时候，我就介入了这项工作。当时以全国人大常委会常委董建华院士为代表，聚集全国五六十位专家、教授，都是中医药界的精英，很可惜，一直没有成功。今天出了这样一个《条例》，中医药发展依然没有得到保障。在《条例》的第六条，规定了中医药的教育由卫生行政部门管，重要的教育机构由教育部门管，把中医药的管理体系都肢解了。再看看全国各省、自治区、直辖市，又有几个独立的中医药管理机构。

    我们自然科学工作者一定要有一个很清楚的概念：自然科学离不开社会科学，如果把社会科学和自然科学分成两张皮的话，要想在自然科学里发展是不可能的。回顾我们中医药的祖师爷，不少都为中医中药捐躯，但他们留下来的宝贵财富，是中华民族文化的重要组成部分。中医药不仅是中华民族的物质财富更是中华民族的精神财富。我们有博大精深的医和药，毒蛇咬也罢，蚊子叮也罢，很多疾病西医解决不了，中医药就能解决。药其实是医的延续，并不是药的本身。所以，我认为中医药立法一定要有一个准确的定位和明确的目标，中医药机制也应该有个说法。