对我国新一轮科技体制改革共性问题的思考

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科技体制是指科学技术研究与管理的机构设置、职责范围、权属关系和管理方式的结构体系。从新世纪2001年起，我国科技体制改革步入了一个新的时期。认识新时期科技体制改革中的一些共性问题，对于推进科技体制改革，促进科技和社会经济发展具有重要意义。

1.我国科技体制改革的由来与发展

1)我国科技体制的形成。

中国近代科学技术发展比较晚，直到19世纪末才诞生出具有现代意义的大学;到20世纪20年代末才建立起专门的科研机构，即1928年在南京成立的中央研究院和1929年在北平成立的北平研究院。这两院及20世纪初相继成立的为数不多的大学构成了新中国成立前科技机构的基本格局。在这些科研机构和大学中，能够真正从事科研并具有一定学术成就的科学家并不多。真正意义上的科技体制在新中国成立前并未形成。

1949年，中国科学院在原中央研究院和北平研究院以及延安自然科学研究院的基础上正式成立，标志着新中国科技体制开始建立，以中科院为全国最高学术中心和管理中心的格局延续到1956年国务院学科规划委员会成立。据当时对全国自然科学研究机构和专家情况的调查，1950年，高等学校和工业部门的科研机构共有190个，其中属于农业方面的112个，工程方面32个，地质调查17个，医药卫生11个，中科院通过调整共有研究机构21个;全国具有一定学术成就的自然科学家共有865人。这种状况基本上代表了新中国科学技术发展的起步基础。

"十二年规划"的制定和实施对中国科技体制的形成起到了关键性作用。根据该规划提出的四项紧急措施，建立了一批国民经济和国防建设急需的研究机构。从1956年开始，一批国家级科研和管理机构相继建立;大学和工业系统的研究机构也纷纷建立。由此初步建立了新中国科技体制的基本框架，形成了包括国家研究机构、大学研究机构、产业部门研究与开发机构、地方科研机构、国防科研机构等5个方面研究队伍的所谓科技"五路大军"。

"反右"、"大跃进"、"文化大革命"等运动便正常的科技体制运行遭到破坏。"文革"之后，开始对科研工作进行恢复和整顿，1977年，国家科委恢复重建;不久，各级政府部门管理科技工作的司、局、委、办的建制陆续恢复，全国科学技术协会和各种专业学会也恢复正常工作。与民口科研工作相比，国防科研基本保持了相对稳定的环境，这也是即使在动荡的时期仍然出现"两弹一星"等重大科技成果的原因之一，但是，这种相对稳定环境的取得是以不惜成本并采取一些紧急措施为代价的，其结果是:强化了国防科技形成相对封闭的体制，阻碍了军民两用技术及其产品的相互转化。"能够制造原子弹，却还不得不引进核发电设备"是该体制造成国防科研和民用科研分割的体现。

从20世纪70年代末到80年代初，我国科技体制得到全面恢复，逐步形成了相对集中、对外开放的体制。这种体制既是脱胎于"十二年规划"实施后形成的以高度集中的计划管理为特征的科技体制，又是"冷战"时期国内外科技发展条件和环境变化的产物。突出特点是:第一，在管理上采用与计划经济体制相适应的集中型模式。这种科技体制在20世纪50、60年代具有一定的优势，便于打破国际势力的封锁、克服苏联专家撤走后的压力，集中力量办大事。第二，具有政府主导特点，即在研究与开发投入和重大科技项目实施过程中，政府起主体作用，企业基本处于从属地位。随着改革开放和经济体制改革的深入以及国内外经济和科技发展变化，这种体制既不能适应经济与社会发展需要，也不符合科技自身发展的规律，其弊端日益表现出来，因而对科技体制进行改革势在必行。

2)我国科技体制改革的历史进程。

截止2003年。我国科技体制改革大体上可以划分为以下三个阶段。

第一阶段:起步阶段，1984-1991年。以1984年中科院向中共中央提交的《关于改革问题的汇报提纲和1985年《中共中央关于科学技术体制改革的决定》(以下简称《决定》)出台光标志，科技体制改革进入全面起步阶段。此前于1982年提出确立的"经济建设必须依靠科学技术，科学技术必须面向经济建"科技发展指导方针为这次改革的全面起步作了准备。《决定》指出，科技体制改革的目的是解决科技和经济相结合问题，解放和发展社会生产力。这一阶段改革的核心是科技运行机制，重点是科技拨款制度、开拓技术市场、强化企业技术开发与吸收能力、改革科技人员管理体制。1989年，中科院提出的"一院两种运行机制"办院方针对全国科技体制改革工作产生了一定影响。不久，国家提出了"90年代深化科技体制改革。'稳住一头、放开一片'的指导方针"。这一时期，科学基金制的建立，对我国基础研究和应用基础研究产生了重大影响，标志着我国基础研究向着规范化、与国际接轨方面迈出了实质性的一步。

第二阶段:推进阶段，1992。1997年。以1992年确立建立社会主义市场经济体制、并将科技体制改革作为其中一部分，以及发布《国家中长期科学技术发展纲领》为标志，科技体制改革进入推进阶段。这一阶段改革目标是建立和完善符合科学技术发展客观规律的、与市场经济相适应的科技体制，使之有利于促进科技自身的发展，有利于科技与经济的结合；重点是调整组织结构，鼓励广大科技人员面向国民经济建设主战场。此间《产学研联合开发工程》、《中人民共和国科学技术进步法》和《关于"九五"期间深化科技体制改革的决定》相继发布，并推出了《技术创新工程》和"211"工程。这一阶段，由于"稳住一头、放开一片"政策的后续效应，基础研究占R&D比例下降;市场大潮的冲击和科技投入不足，导致许多科技人员纷纷"下海"或出国，科技人才流失情况比较严重。

第三阶段:推进国家创新体系建设阶段，1998年以来。以1998年国务院决定对国家经贸委管理的10个国家局所属的242个科研院所进行管理体制改革、发布《关于加强技术创新。发展高科技，实现产业化的决定》和中科院《关于中国科学院开展(知识创新工程)试点的汇报提纲》为标志，科技体制改革进入推进以企业为主体的国家创新体系建设阶段。改革的重点是推进应用研究与开发型科研机构转制和社会公益型科研机构改革，建设一流大学及现代
研究院所制度。此间《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革意见》、《面向21世纪教育振兴计划》、《关于非营利性科研机构管理的若干意见》等政策性文件相继发布实施，推出了与《技术创新工程》对应的知识创新工程、"985"工程(一期)。这一阶段，因缺乏良好的科研环境和健全的科技评价体系，加之片面强调科学研究与经济的结合，科技工作缺少原创性成果，科技界急功近利、出现不端行为等现象加重。

以上三个阶段的划分与国家有关部门的划分基本吻合，如科技部政策法规与体制改革司张景安在回顾了我国科技体制改革的主要历程后认为，从20世纪80年代中期至今，科技体制改革工作实践大致可分为三个阶段:从1985-1992年，以改革拨款制度、开拓技术市场为核心，改革科技运行机制，促进科技与经济结合;从1993-1998年，以结构调整和人才分流为重点，加速推进科技与经济一体化发展;从1999年至今，以加强科技创新和促进科技成果产业化为重点，对科技资源配置和力量布局进行重大调整。

2.关于新一轮科技体制改革共性问题的思考

20年来，我国科技体制改革取得了一定的成效，如经费与人才配置引入竞争机制、应用研究机构面问市场、应用研发项目试行招标制、加速民营科技发展等。进入21世纪，新一轮科技体制改革正在进行。由于经济和科技的全球化，科技发展条件与内外环境的不断发展，我国科技体制改革不能停留在已经取得的成效层面。过去有效的做法发展到新时期可能成为进一步发展的"羁绊";反之，过去难以做到的改革举措，到今天时机或已成熟。多年来，科技界痛陈体制弊端，也开出不少改革的"药方"。在一片"声讨"和"医治"当中，我们发现，体制改革中的一些共性问题反而缺乏深入讨论。这些共性问题，无论是在过去还是在新一轮改革中，都不应回避;我们对其应有清醒的认识，以便在新一轮科技体制改革中做出正确决策。

1)科技体制改革"永恒主题"与"阶段目标"的关系。

从总体上讲，我国科技体制改革并未取得实质性进展，体制也未发生根本性好转。科技与经济相对脱节的局面依然严重，科技竞争力的国际地位也未好转，本土摘取诺贝尔科学奖仍然只是遥远的 "愿望"，对于世界科学发展的贡献率仍然是微乎其微……我国科技怎么了?改革到底进入了哪一阶段?有人声称:科技体制改革是"永恒的主题"，"不断深化改革"正是这一观点的体现。似乎谁要是不继续改革，谁就是逆时代潮流。科技体制改革是否真的就是"永恒的主题"？如果是，怎样去理解这一"永恒的主题"？科技体制改革的国家目标如何?各级科技部门和科研单位的改革目标又如何?这些都应是新一轮体制改革中必须明确的问题。现实中的情况是:许多部门和单位的改革目标含糊不清;实现目标的步骤和期限也不能把握;改革带有较强的投机性，"脚踏改革船，划到哪里算哪";改革的最终目的是什么，并不明确，最终要建立一个什么类型的制度，也没有明确的目标。因为目标不明确或者说没有考核标准，"改革"本身就成了任期"目标"，由此则造成了许多部门和单位的政策因任期不同而 "来回摆"。

首先，改革应有可测的目标和相应的期限。我国"科技体制改革的总体目标是建立适应社会主义市场经济发展，符合科技自身发展规律和市场经济运行规律，科技与经济密切结合的新型体制，促进科技进步，实现科技、经济和社会的综合协调发展。""科技体制改革的最终目标，是建立一个全新的科技体制，这个体制应该有利于科技自身的发展、有利于科技与经济的结合，从而促进经济的发展。"这些对改革目标的定位应属于总目标、长远目标或最终目标。但总目标是否应有阶段(或分解)目标相对应，长远目标是否应有近期目标相配套?各个目标实现的期限是什么?目前科技体制改革的整体设计没有提供出来。阶段目标和期限不能对应，乃至含糊不清，改革的步骤和措施也就失去依托，改革就有可能处于漫无边际的"改而不革"或"革而不改"阶段。部门和单位的改革更应当有可测的目标和相应的期限。

其次，改革应当配套。科技体制改革是一项系统工程，有不同的对象和不同的层次;同时这一系统又从属于更大的社会经济系统，由此形成了一个网络。应当改变"按部门分系统推进科技体制改革"的做法，各部门的改革应符合系统的整体目标，符合时空协调的原则，即改革对象和不同层次之间在内容、措施上相互协调，在步骤上相互衔接，而不应出现经常性的不同部门、不同任期的"来回摆"。

第三，改革应当有完成的标志。总目标和阶段目标都应当有明确的、可量化、可考核的指标;在改革完成前，应保持日标的相对稳定性，以保证改革在同一阶段的一致性和稳定性。科技发展史证明，科学革命、技术突破都是由量变到质变的过程，没有经过相当长的一段时间的孕育，是不可能发生质的突变的。改革也足如此，要在阶段目标之间形成相对平静的状态，即相对稳定的科研环境，不能总是处于改革的不稳定状态。不管是成功的改革，还是失败的改革，都要有改革目标或阶段目标完成标志，完成阶段目标后相当长的一段时间要保持政策、机构、运行机制的相对稳定和延续性。处于阶段日标之间的渐变过程更多的不是要去"改革"，而是体制内"演进"（也可称为"改良"）。

世界科技发达国家科技体制也常有改革的时候。例如，日本在20世纪90年代围绕从"科技模仿立国"转向"科技创造立国"这一战略的转变，采取了一系列改革措施:出台了《科学技术基本法汇制定和实施科学技术基本计划，合并成立"文部科学省"，将"科学技术会议"改为"综合科学技术会议"，改制国立机构为"独立法人机构"等;德国马普学会1998年改革其聘用和评估体系;美国冷战后改革联邦实验室体制，以明确新的方向和任务，恢复"国有民营"的宏观管理方式。在这些改革之后，一般都会转入正轨，出现渐进的、较长时期相对稳定的科研环境。如日本虽政府几经更迭，产官学科研体制一直延续至今;针对20世纪60年代末与欧美技术差距基本消除，必须强调自主开发先进技术，改"贸易立国"为"科技立国"，为把握技术发展趋势，从1971开始的每5年一次的技术预测(前瞻)也一直做到现在的第7次。

因此，如果从科技体制改革的目标、对象、内容、时间以及措施等要素上去分析，我国新一轮科技体体制改革应当是不断实现阶段目标、在阶段目标之间实现相对稳定的过程。从这个意义上来讲，改革是走向更高层次的、相对稳定科研环境前的一次"质变"，而不应当是当前意义下的"永恒的主题"－－不断处于"改而不革"或"革而不改"的波动状态。譬如:一个鱼塘不断被搅动、一个试验田总是 "树欲静而风不止"，又怎能让鱼儿肥壮、让苗儿茁壮成长?

2)科技与经济的关系

科技与经济的关系是我国科技体制改革的核心问题，也是自科技体制改革以来科技界和政策理论界研究和讨论的热点。对此，科技界有两种相互联系而又不对立的观点:科技与经济有机结合;科技经济一体化。正因为不对立，则容易使人产生似是而非的认识。这种认识如果贯穿到科技管理工作当中，就可能产生不适当的科技政策或管理理念以及管理方式。相对于具有优良科学传统的英国和重视技术开发的日本，美国科技与经济的关系应当是有机结合的，但这3个国家都非"一体化"。从下面的分析中，我们赞同“有机结合”观点。

科技与经济脱节表现在:科技供给不能与企业需求较好地衔接起来;企业不能大规模资助其科研开发。一方面，科技成果不少，但成果转化率低;"达到了国内领先或国际先进水平"的成果不少，但真正在市场上产生效益或得到应用的很少。另一方面，企业对科技的需求迫切，有问题和难点找不到解决的办法。出现脱节的原因是什么?科技界有两种观点:一是以政府科技高层管理人员为代表的"技术论"。他们认为，我国科技与经济结合不好，主要原因是技术本身的熟化和配套不够。"我们现在所说的成果，一般都是从科研水平上来判断的"。所渭成果，除了科学上的可行性外，还应当同时兼备工艺、装备、技术和工程研究开发的可行性，经济效益的可行性。如果在这些方面没有优势，就没有竞争力，要转化也是很难的。另一种观点是以科研院所学者为代表的"需求"体。他们认为，企业对科技的需求不强或者要求不当。“中国当前科技供需关系中矛盾的主要方面在于经济发展对科技需求不足"。目前大多数企业尚未走到真正依靠科技进步的轨道上来，主要还是追求近期利益，并且不愿过多地投入研究与开发经费;要么企业经济效益不好，无力搞成果转化，企业要求科技界最好能够提供拿来就能用的技术，亦即所谓"交钥匙工程"。

这两种观点本质上是一致的，即归根到底是由科技体制造成的。第一，有很多应用类研究所的项目是在没有"用户"的情况下开展的，部分科研人员习惯于事业单位的管理方式。现行科技体制使得相当数量的科技人员的价值观还是以研究为导向，而非以市场为导向，即末从"研究一市场"计划模式转问"市场-研究"的市场模式。第二，技术研究开发的风险制度和回报机制没有建立起来，应用研究机构和企业缺乏明晰的产权制度。第三，经营环境和制度环境不规范。

这里讲到的似市场为导向"是针对应用研究与开发的;基础研究尤其是纯基础研究，需要突出的是创造性和自由探索，而不一定首先想到市场，更不应强调以市场为导向。从这一个方面来讲，科技与经济的关系应该是有机结合，而不能是一体化即融为一体的。科技与经济一体化可能会导致科学的发展失去自身的规律性，成为经济发展的附庸，而历史证明很多经济发展的契机正是因为科学自身的发展所开辟出新的领域而产生的。

3)科技体制改革与其它体制改革的关系。

科技体制作为一种相对稳定的社会形态，是国家政治体制、经济体制、科学传统、意识形态和文化传统综合的产物。科技体制从属于更大的系统，与经济体制、政治体制、教育和文化体制有着十分密切的关系，并且受到后三者的制约。科技体制改革与其它体制(尤其是经济体制和政治体制)改革的关联就是应当而且必须考虑的问题。

科技体制属于上层建筑，是由经济基础决定的。我国科技体制改革正是在经济领域改革取得成功的基础上起步的。上层建筑对经济基础又具有重要的影响，科技体制理顺的话，可以促进经济增长方式的转变、产业结构升级以至高效经济体制的建立。

科技体制受到政治体制的影响和制约。政治是经济的集中表现，政治体制是国家政权的构成和组织形式。科技发展要为国家目标服务，只有这样才能得到国家和社会更大的支持，因而科技体制改革不可避免地要受到政治体制的影响和制约。世界科技发展经验也证明:政治体制改革可以为科技体制重构提供条件，为深化科技体制改革提供契机，如日本1999年开始实施的内阁体制、合并政府部门和政治体制改革，对其科技体制改革就产生了深远影响。

科技体制与教育体制、文化体制有着密切的关系。教育是国家发展的基础，也是科技发展的基础，科技体制改革离不开教育体制的配套。中国仍处在体制的转型时期，各项事业或多或少地都存在体制问题，也就是说，教育体制也在改革，因此，科技体制改革和教育体制改革之间要协调进行。近现代科学脱胎于西方文化传统，科学与艺术就像是一个硬币的正反两面，科学技术促进了现代文化的发展，科学精神在影响人类文化发展的同时也深深地受到文化的影响，有的学者甚至将科学技术全部纳入文化的范畴，足见科技与文化关系之密切。因此，科技体制改革也离不开文化体制的建设。

目前我国经济体制在理论和实践上已取得较大进展，但科技体制改革相对滞后。相对于科技体制，我国的政治体制和文化体制改革又明显滞后。因而，正确认识并处理好科技体制改革与经济、政治、教育和文化体制改革的协同配套关系，是新一轮科技体制改革面临的一项重要任务。