北京科技研发政策框架与评析

生物谷

　一、北京现有的研发政策体系

研发环节在高新技术产业链的重要地位以及研发活动在北京的逐步繁荣是北京研发政策出台的现实需求。

长期以来，我国从事研发活动的主体主要是国有科研机构，其科研工作受行政指令驱动；而存在于企业内部的产品研发活动却只是作为企业内部的生产环节，市场化、规模化程度远远不够，政府政策难以到达微观之处，因此尚不存在真正普遍调整社会研发活动的专门政策。

直到上个世纪末，高新技术产业赖以生存的研发活动以前所未有的速度市场化、国际化。政府对研发活动的促进和规范成为必要。

研发政策随政府对研发各要素认识的加深，经历了一个逐步完善的过程，早期鼓励科技研发的政策并未专门从研发环节的角度而进行全盘考虑，而是从扶持高新技术产业的角度出发，针对人才、财税等方面作出特别规定，突破产业瓶颈，如《关于贯彻国务院鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的实施意见》等。

随着外商投资企业和外地企业在京大量设立研发机构，北京市政府于1999年6月发布了《北京市鼓励在京设立科技研究开发机构的暂行规定》；2001年开始执行对外贸易经济合作部《关于外商投资设立研发中心有关问题的通知》；2002年修订发布了《北京市鼓励在京设立科技研究开发机构的规定》。这三个文件是真正从鼓励研发角度出发而专门制定的规范性文件。

研发政策推动了北京研发活动的活跃。跨国公司在京设立研发机构或扩大研发投资的诱因，除了市场容量和人力资源外，政府政策也是其重要的决策因素。

跨国公司在北京设立研发机构，经历了三次高潮。第一次高潮是二十世纪九十年代中后期。1994年，北方电讯公司与北京邮电大学合作建立北邮――北电研究开发中心，这是跨国公司在北京设立研发机构的第一次尝试。1998年以后，宝洁、朗讯－贝尔实验室、诺基亚、微软等大型研发机构先后在北京设立。跨国公司在京设立研发机构，使政府意识到研发对于区域经济发展和提升科技竞争力的重要性，是政府研发政策出台的诱因。

1999年6月，北京市政府出台《北京市鼓励在京设立科技研究开发机构的暂行规定》，这是我国第一个专门针对研发机构的地方性规章，成为跨国公司加大在京研发投资的重要政策因素，形成了第二次投资高潮。

2002年底，北京市政府对《鼓励在京设立科技研究开发机构的暂行规定》进行了修改和完善，在政策的适用范围上，不分所有制，不分行政隶属，均一视同仁。并且着力在支持自主创新、降低研发成本等方面，为研发机构营造发展环境。目前正处于跨国公司在京设立研发机构的第三次高潮。

北京科技研发政策的体系和框架，基本上由如下五类构成：

（1）国家各部委颁布的与科技研发有关的政策法规，如《中华人民共和国科技成果转化法》等；

（2）鼓励科技研发的专门规定，如《北京市鼓励在京设立科技研究开发机构的规定》（京政发[2002]23号）；

（3）涉及研发活动各要素的有关规定或条款，如促进研发成果转移和转化的《北京市技术市场条例》；

（4）针对特定产业的政策中涉及到科技研发的内容，如《关于进一步促进高新技术产业发展的若干规定》和《关于贯彻国务院鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的实施意见》中与科技研发有关的内容。

（5）与科技研发有关的程序性规定，如《北京市集成电路设计研发专项资金管理使用办法》等。

二、北京鼓励科技研发的政策措施评价

北京鼓励科技研发的政策措施基本上沿袭对高新技术企业的优惠政策措施，另外还规定了具有研发机构独特性的扶持措施，包括科研开发补助拨款、贷款贴息、贷款担保、资本金注入、承担科技计划项目、关税、增值税和所得税减免、固定资产加速折旧、人才引进、培养和奖励、本地户口办理、房租补贴、出口补助、社会公共服务的提供等，上述政策措施最早并非用于研发机构，但经较长时间的实践，基本能够全面移植用于研发机构。

实际上，北京研发政策涉及到政府的科技计划项目和支持技术创新的财政金融政策。

综观北京现有的研发政策措施，评述如下：

（1）对产业基础研究和前竞争开发活动之后的科技成果应用、市场导入和产业化进行资助，不同程度地超出了WTO“绿灯条款”保护的范围。

在市场经济体制下，研发成果应用、市场导入和产业化阶段，并不是市场严重失灵领域，政府对其很少干预或资助，往往由市场来解决其投资问题。

但是，如果依靠市场力量来配置纯基础研究、产业基础研究和前竞争开发活动的资源，将出现严重失灵，因而政府应采取财政和金融政策，对研发进行补贴，增加企业对研发投资的意愿，从而使市场上的研发投资接近社会最佳水平。

（2）研发投入以政府直接投入为主，没有形成激励企业加大研发投入并成为技术创新主体的机制。

北京鼓励科技研发的政策集中于风险小、回报期短和投资收益率高的科技成果应用、市场导入和产业化阶段，有可能诱导企业采取各种手段争项目、争资金的局面，而且可能导致企业缺乏自主开发、拥有知识产权的技术，和成果以专利形式出现的产业应用研究和纯基础研究的严重不足，也不利于建立由政府出资、与企业共担产业基础研究和前竞争开发活动风险的有效机制。

（3）通过直接的金融措施、财政刺激和支出手段进行，较少采用对研发中介机构、政府对研发的采购等方面的间接的公共支持。

WTO所定义的研发补贴，主要是指政府直接的财政金融刺激或支出措施，不包括对研发中介机构的支持、政府与企业之间的研发合同、政府的研发采购等间接的公共支持手段。而间接的公共支持手段，在发达国家中已普遍采用。

（4）在推动国内研发活动国际化方面力度不大。

跨国公司在北京设立研发机构，在很大程度上刺激了本国的技术研究与产品创新，是政府研发政策出台的诱因。同时，政府研发政策也进一步吸引跨国公司在北京设立研发机构，并将在北京的研发机构纳入到全球的配置资源开发资源，参与全球性的研发活动。北京得天独厚的科技和人才资源，加之政府的优惠政策，跨国公司的研发机构，纷纷落户京城，各类研究开发机构数量迅速增加。

但是现有研发鼓励性政策却依然停留在惯有的方式和手段上，例如针对研发活动的国际化，目前的政策主要在招商引资、吸引外商设立研发机构方面等倾注热情，而在鼓励内资研发机构参与国际市场方面却没有具体的扶持措施。

（5）侧重政策的“优惠”，与全面优化研发环境的要求还存在较大距离

目前的研发政策以提供优惠为主。“优惠”是以企业为指向，追求的是有形的资金或实物，包括政府直接的资金转移（拨款、贷款和资产投入）、潜在的资金或债务（即贷款保证）的直接转移、政府预定收入的扣除或不征收（即税收减免的财政激励）、政府以任何形式的收入或价格支持以及土地的特许让与机制。

而优化则是政府为达到经济和政治目标，以及为适应所有企业集成化需求所采取的普惠机制，包括优惠措施本身、健全的政策体制、政府政策的落实和政府服务水平多方面因素。政策要为政府目标的实现而服务，要解决共性的、公共的问题，并且要留下个案解决的能力，但不能因为个体问题的解决而造成整个研发生态环境的损坏。

为此，政府应引导企业向政策精神靠拢，而不是使政策变形向企业靠拢，这样才能真正发挥政策的引导作用。