http://www.bioon.com 生 物 谷 网 站        2003年的非典危机，使人们认识到一个薄弱的疾病预防控制体系将给国家公共卫生安全带来的威胁。卫生部疾病预防控制司、国家疾病预防控制中心（CDC）等联合成立中国疾病预防控制体系建设课题组，就我国疾病预防控制体系建设中所面临的主要问题和改进策略等进行了专题研究。卫生部疾病预防控制局局长齐小秋在9月6日举行的以“中国医疗卫生发展中的科学问题”为主题的第283次香山科学会议上，以书面发言的形式介绍了有关研究成果。  



        投入不足导致公共职能偏废  

        “各级政府和卫生行政部门领导，医疗机构、防保机构的工作人员一致认为，在我国疾病预防控制体系中暴露出来的诸多问题中，首要问题是疾病预防控制机构的职能错位。”齐小秋说。  

        疾病预防控制机构的职能错位具体表现为：整个社会重医轻防现象；疾病预防控制机构的重有偿服务、轻无偿服务，重收益多服务、轻收益少服务现象。对被调查单位职能履行现状的分析表明，职能错位问题达到了相当严重的程度，公共产品完成度平均仅为42%，省、市、县三级分别为55.6%、43.9%和39.1%。  

        对全国疾病预防控制机构进行的投入产出分析，发现各级疾病预防控制机构开展有经济收益的服务，是提供公共产品的7倍。乡镇卫生院在人力和财力的配置上，倾向于医疗科室，对预防保健科室重视不够，医疗和防保支出的增长呈现明显“剪刀差”。在防保业务开展中，重视收入较高或有收益的项目，对收入较低或无收益的项目投入比较少。  

        齐小秋介绍说，造成我国疾病预防机构公共职能缺位主要有两个方面的原因。一是政府的筹资职能缺位，表现有总量不足和投入方式低效。以2003年的可比价格计算，全国3147个疾病预防控制机构缺少64.98亿元，如果彻底剥离疾病预防机构现有的三产等收入，财政投入缺口达到132.31亿元。二是政府的管理职能缺位。在投入不足的情况下，政府采取了允许疾病预防控制机构资金自筹的管理机制，在这样的机制下，使有偿服务成为各级疾病预防控制机构的工作重点，且缺乏规范。  

        20多年来对公共卫生产品的投资不足，不仅造成疾病预防控制机构的职能偏废，也削弱了其公共产品的常规提供能力。在遇到类似非典或其他传染病所引起的公共卫生突发事件时，则表现出应对乏力，这种情况对农村和流动人口影响尤为严重。  



        困境下的疾病预防控制体系  

        由于投入不足，全国省、市、县疾病预防机构59.7%的支出依赖服务收费，维持机构和人员的生存成为各级疾病预防控制机构的“中心”任务。由于利益的驱动，致使各级疾病预防控制机构之间、疾病预防控制机构与医疗机构之间展开了无序竞争，造成各级职责不清，原有的纵向和横向协调机制受到极大影响。而计划经济时代的公共产品沦落为典型的准公共产品或商品，对尚需提供的公共产品则得过且过、流于形式。  

        齐小秋说，目前我国各级疾病预防控制机构人力资源配置现状堪忧，在年龄、学历、专业等诸多方面都存在问题。从年龄结构上来看，相对老化。数据显示，各级疾病预防控制机构35岁以下者占39.4%，低于全国卫生技术人员35岁以下者占53.1%的比例。从学历结构来看，中专及以下学历者占了一半以上，而且越往西部，学历整体水平越低。  

        98．6%的被调查者认为，我国各级疾病预防控制机构存在的问题不是人员过多，而是素质过低。之所以出现这一情况，除了我国高等教育普及率不高以外，重要的是从事疾病预防控制的工作人员与医务人员相比，社会和经济地位较低，对优秀人才缺乏吸引力。  

        随着我国宏观经济体制改革的推进，计划经济时代的农村三级卫生网固有的特征逐渐消失，县乡村三级卫生组织都面临经费不足的问题。由于县乡村三级卫生组织在围绕经济利益的恶性竞争中，乡镇卫生院处于明显的劣势，使得它们不得不更注重服务的经济收益。县乡村三级卫生组织的医疗、预防、保健三大功能定位发生混乱，“重医轻防，以医养防，重有偿轻无偿，重收益多轻收益少”成为普遍现象。县乡村三级卫生组织的预防保健职能难以落实到位，甚至流于形式。  



        政府适宜投入是关键  

        研究提示，我国疾病预防控制体系公共职能偏废主要可归因于政府的筹资职能缺位，因此重塑中国疾病预防控制体系的突破口是政府筹资职能要到位；同时政府还应增加对疾病预防控制工作的投入的适宜性，拓宽各种投入渠道，明确界定各级疾病预防控制体系应该承担的公共职能，并对履行这些公共职能给予必要的人力和物力支持。  

        齐小秋认为，在明确政府责任的前提下，政府的适宜投入是关键。首先要加大对疾病预防控制机构的投入，这样才能保证完成鼠疫、肝炎、血吸虫病等一些重大疾病的防治和计划免疫任务。二是要保证对基层疾病预防控制工作的投入。研究发现，适当增加投入对基层预防保健工作的效果十分显著。  

        同时，在解决财政投入总量不足问题的基础上，需建立长期稳定的投入机制，形成适宜投入的制度保障，以消除投入的随意性。通过改革投入方式，将政府投入与服务的数量和质量挂钩。改革管理体制，提高疾病预防控制机构的运作效率，保证信息和政令的畅通。齐小秋最后说，中国疾病预防控制体系建设成绩与问题同在、机遇与挑战并存。中国疾病预防控制体系是一项需要长期坚持的系统工程，任重而道远。
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